Par Thomas FOURREY, avocat et rédacteur invité

 


La fonction « commentaire » de ce blog étant « hors service », n’hésitez pas à envoyer vos commentaires par courriel. Si vous le souhaitez, votre anonymat sera scrupuleusement respecté.


« Le droit de vote ne constitue pas un privilège ». Si cette affirmation n'intrigue pas le juriste, se pose cependant la question de l'effectivité de ce droit s'agissant des personnes détenues.

En cette année doublement électorale, l'association ROBIN DES LOIS a déposé un recours administratif préalable auprès du Ministre de l'Intérieur afin que soit modifié l'article R 40 du Code électoral, qui impose au Préfet de répartir les électeurs « en autant de bureaux de vote que l'exigent les circonstances locales et le nombre des électeurs »[1].

Que reproche-ton à cette disposition ? De ne pas permettre aux détenus d'exercer effectivement un droit dont ils n'ont pas été privés. Pour y remédier, l'association demande à ce que cette disposition du Code électoral intègre la présence d'établissement pénitentiaire dans les circonscriptions électorales, afin que des bureaux de vote y soient mis en place.

L'initiative de cette association peut paraître courageuse en ce qu'elle met en avant une question qui n'est pas au centre des préoccupations de l'opinion publique, et partant, du législateur.

Les débats sur ce point sont beaucoup plus houleux en Grande Bretagne où règne un vif débat à la suite de plusieurs arrêts d’inconventionnalité rendus par la Cour de Strasbourg.

Nous nous interrogerons sur le droit applicable en France et en Europe avant d'envisager la pratique française.

1. La situation en France et en Europe
1.1 En France, les détenus ont le droit de voter

Ça n'a pas été toujours le cas, loin de là, mais depuis 1994 et l'entrée en vigueur du nouveau code pénal, ce qu’on appelle l'indignité civique (ou la mort civique) a vu son champ d'application considérablement limité. Avant cette date, en application du Code électoral, cette dégradation était automatique dès lors qu'on était condamné à une peine d'emprisonnement ferme ou à une peine minimale d'une durée d'un mois et un jour avec sursis[2].

Les tribunaux pouvaient refuser cette automaticité (article 42 du Code pénal) et devaient alors fixer une durée maximale qui ne pouvait excéder cinq ans. D'après les auteurs de l'époque, cette faculté de s'opposer à l'automaticité était fort peu usitée.


Centre pénitentiaire de Varennes le Grand


Le législateur a profondément bouleversé ce mécanisme : depuis le nouveau code pénal de 1994, le principe est prévu à  l'article 132-17 al.1er du Code pénal selon lequel « aucune peine ne peut être appliquée si la juridiction ne l'a expressément prononcée ». Ainsi, il importe désormais que cette peine soit prévue par un texte, et qu'elle soit prononcée par le juge. En outre, cette incapacité ne peut être que temporaire.

C'est donc logiquement que l'article L 6 du Code électoral dispose à présent que « ne doivent pas être inscrits sur la liste électorale, pendant le délai fixé par le jugement, ceux auxquels les tribunaux ont interdit le droit de vote et d'élection, par application des lois qui autorisent cette interdiction ».

Désormais, la privation des droits civiques est encourue pour la quasi totalité des infractions figurant dans le code, à l'exception des infractions d'imprudence (homicide et blessures involontaires) ou d'abstention délictueuse (délit de fuite)[3].

Le principe est donc le maintien de cette faculté de voter: ceci participe d’un mouvement global de réflexion sur la peine, dont l’objectif de punition et de vengeance a été remplacé – en partie – par celui de réhabilitation. Ainsi, selon un auteur, « retirer le droit de vote ne permettrait pas d’atteindre les objectifs de protection de la société, de dissuasion ou de punition »[4].

A cette vision de la peine, s'oppose celle selon laquelle le droit de vote serait en quelque sorte « sacré »[5], qui exigerait de la part de celui qui en est titulaire une morale irréprochable.

L'idée serait que l'exercice du suffrage ne serait pas un droit, mais un privilège que l'État offre et peut reprendre à tout moyen, aux fins de punir les « mauvais citoyens »[6]. Les délinquants, à travers leurs actes, auraient ainsi brisé le contrat social par une conduite irresponsable. On serait ici dans une vision uniquement individualiste de la délinquance, détachée des facteurs sociaux.

C'est cette pensée qui prévaut notamment en Grande Bretagne, et donne lieu depuis dix ans, à une intense partie de « ping-pong » entre le gouvernement britannique et la Cour Européenne des Droits de l'Homme (CEDH).

1.2 Le débat européen

Pourquoi la Grande Bretagne ? Parce que ce pays a une règle simple, qui se trouve être à l'opposé même de notre conception actuelle (et est encore plus sévère que le système français antérieur à 1994).  Selon le droit britannique, « toute personne condamnée est, pendant son incarcération dans un établissement pénitentiaire en exécution de sa peine (…) légalement incapable de voter aux élections parlementaires ou locales quelles qu'elles soient » [7].

On peut ici parler, s'agissant de cette disposition, de tradition  puisqu'il s'agit en réalité de la  reprise d'un texte de… 1870, lequel reconduisait déjà des règles juridiques antérieures relatives à la mort civique édictées sous le règne du roi… Édouard III[8]. La seule modification est intervenue en 2000 et autorise désormais les personnes en détention provisoire et les malades mentaux non condamnés à voter. La Cour de Strasbourg était saisie de la conventionnalité de ces dispositions et par un arrêt Hirst du 30 mars 2004[9], jugeait que cette interdiction était contraire aux dispositions de l'article 3 du Protocole n°1[10], aux motifs qu'elle s'appliquait de manière automatique, quelle que soit la durée de la peine ou de la gravité de l'infraction.

Le gouvernement britannique portait cette affaire devant la Grande Chambre qui, dans un arrêt Hirst 2 du 6 octobre 2005[11]confirmait l'arrêt de condamnation, n'hésitant pas à qualifier la loi britannique d'« instrument sans nuance qui dépouille du droit de vote ». L'arrêt était particulièrement sévère avec le système  britannique, estimant que lors de la révision de 2000, les députés n'avaient pas « tenu un débat de fond sur le point de savoir s'il se justifiait toujours à la lumière de la politique pénale moderne et des normes en vigueur en matière de droits de l'homme » (§79). Toutefois, cet arrêt restait lettre morte, les autorités britanniques refusant de mettre en conformité leur législation[12].

Face à cette inertie, la Cour usa de la procédure dite de l'arrêt pilote[13], par lequel elle décidait de geler l'ensemble des requêtes portant sur cette question, qui invariablement, auraient abouti à un constat de violation dans la mesure où la législation britannique n'avait pas été modifiée. En contrepartie, elle accordait au Gouvernement un délai de six mois pour modifier sa législation[14].  L'octroi de ce délai de grâce n'avait aucun effet.

En effet, en 2011, soutenu par une motion adoptée à une large majorité par la Chambre des Communes (234 voix contre 22...), le gouvernement de David Cameron faisait part de son intention de ne pas modifier la loi de 1983[15], ce dernier n'hésitant pas à dire que « cela le rendait malade de simplement envisager de donner le droit de vote à quiconque est en prison »[16].

Par la suite, ce débat juridique se déplaçait vers le système italien. Ce dernier, à l'instar de la France, prévoit une privation du droit de vote en fonction du type d'infraction et/ou à partir d'un certain seuil de gravité lié à sa durée[17]. Par un arrêt Scopolla du 22 mai 2012, procédure dans laquelle le Gouvernement britannique est intervenu en qualité de tiers, la Grande chambre de la Cour jugea le dispositif italien conforme à la Convention[18] en ce que, dans le système italien, le champ des motifs de privation du droit de vote est circonscrit et limité (§105) et que sa durée est modulée (idem), précisant également qu'il était essentiel que la décision « portant sur l'interdiction du droit de vote soit prise par un juge ». Les conditions de généralité, d'automaticité et d'application indifférenciée qui dans l'affaire Hirst 2 avaient conduit à un constat d'inconventionnalité n'étaient pas réunies ici.

Certains y ont vu un recul de la Cour, dans la mesure où dans le système italien, est prévue l'hypothèse selon laquelle lorsqu'est prononcée une peine d'emprisonnement supérieure à 3 ans, la privation du droit de vote est alors définitive[19].  Simplement, à travers cet arrêt, la Grande Chambre consacrait le fait qu'il y a « de la place pour des limitations implicites et les États contractants doivent se voir accorder une marge d'appréciation en la matière (…), les droits consacrés à l'article 3 du Protocole n'étant pas absolus » (§83).

La Grande Chambre donnait ainsi le chemin à suivre au gouvernement britannique. Ce dernier était ainsi invité à faire disparaître « la suppression automatique du droit de vote pour tous les détenus condamnés qui purgent une peine de prison » (§46), étant précisé que la Cour accordait 6 mois supplémentaires à la Grande Bretagne pour adapter sa législation (2 352 requêtes qui étaient pendantes devant la Cour sont ainsi gelées).

Cette position a été réaffirmée dans deux arrêts récents, concernant la Russie (Gladkov et Anchugov / Russi, 4 juillet 2013, req.n°11157/04 et 15162/05) et la Turquie (Söyler/Turquie, 17 septembre 2013, req. n° 29411/07[20]) qui disposent d'une législation comparable.

La situation est à ce jour inchangée : on notera ainsi que récemment, par un arrêt du 16 octobre 2013[21], la plus haute instance judiciaire du pays, la Supreme Court, saisie par deux détenus empêchés de voter, estimé qu'elle « pouvait tenir compte des arrêts de la Cour européenne mais n'était toutefois pas obligée de les suivre ».


Carte d'électeur


Enfin, on notera que la question du droit de vote des détenus n'est pas le seul point de crispation entre la Cour et Londres. En effet, s'agissant de la peine perpétuelle d'emprisonnement, bien que condamnée par un arrêt de la Grande chambre de la Cour du 9 juillet 2013 (Vinter et autres/Royaume Uni, req. n°66069/09)[22], les juridictions britanniques continuent de l'appliquer[23].

Si les détenus britanniques se trouvent confrontés à une impossibilité légale de voter, qu'en est-il pratiquement en France ?

2. En pratique, les détenus français ne votent pas
2.1 Les raisons de cet abstentionnisme subi

Dès lors, en France, si le juge ne s'y est pas opposé, le condamné détenu reste en principe un électeur comme les autres. Comment peut-il exercer cette prérogative ? La loi pénitentiaire de 2009 impose que le chef d'établissement organise avec l'autorité administrative compétente (le ministère de l'intérieur) une procédure destinée à assurer l'exercice de ce vote[24].

Ainsi, deux possibilités s'offrent à la personne incarcérée: soit au moyen d'une permission de sortie qui serait accordée par le Juge d'application des peines (JAP)[25], soit en votant par procuration. Cette modalité, prévue à l'article L71 du Code électoral constitue la règle[26], étant précisé que le détenu sera alors domicilié auprès de l'établissement pénitentiaire[27].

Une circulaire du 4 décembre 2006 du Ministère de l'Intérieur[28] précise la procédure. Le détenu doit tout d'abord s'adresser au greffe de la prison afin qu'un officier de police vienne établir la procuration et qu'il produise un extrait du registre d'écrou pour justifier de l'incapacité à se rendre au bureau de vote.  Le rôle du délégué de l'OPJ se limite à constater l'existence physique du détenu-électeur et à remplir le formulaire de procuration avec ce dernier.

En théorie, les choses peuvent paraître simples. En pratique, elles le sont nettement moins. En effet, cette possibilité de domiciliation auprès de l'établissement pénitentiaire est fort peu usitée. Ainsi, en 2012, on en dénombrait...275[29]. Pour l'élection présidentielle de 2007, sur 62500 personnes détenues, 2370 procurations ont été établies au premier tour et 2697 au second, soit 4% en moyenne. En 2012, ce chiffre est tombé à 1624[30].

Les raisons de cette désaffection sont multiples. La première difficulté réside tout d'abord dans le manque d'information des détenus : s'ils sont inscrits sur les listes électorales de leur ville d'origine, comment peuvent-ils connaître les noms des candidats dans l'hypothèse d'élections locales qui auraient lieu dans une commune éloignée de l’établissement où ils sont incarcérés ?

Par ailleurs, la mise en œuvre du vote par procuration nécessite de connaître un mandataire qui est inscrite sur les listes de la même commune et le fait d'être domicilié auprès de l'établissement pénitentiaire ne change hélas rien car cela implique que le détenu trouve un mandataire qui réside à Bois d'Arcy, Corbas ou Condé sur Noireau...

Enfin, les permissions de sortie ne sont délivrées qu'au compte goutte : il faut déjà remplir les conditions légales et ensuite, on imagine mal la prison se vider pendant un jour pour laisser les détenus aller voter : ainsi, en 2012, seulement 356 permissions de sortie ont été octroyées pour un motif électoral[31].

2.2 Les remèdes pour assurer l'effectivité du droit de vote

Il semble que l'administration pénitentiaire ne ménage pas sa peine pour informer les établissements en envoyant les années électorales, des notes les enjoignant à faire le nécessaire[32]. La solution la plus simple consisterait indubitablement à installer des bureaux de vote en détention, à l'instar de ce qui se fait notamment en Pologne ou au Canada[33]. C'est le sens du recours déposé par l'association ROBIN DES LOIS à l'encontre de l'article R40 du Code électoral.

Cette innovation a été évoquée lors des débats qui ont précédé l'adoption de la loi pénitentiaire de 2009[34] pour au final être écartée, aux motifs que le droit électoral ne le prévoyait pas[35]. Si cet argument peut paraître quelque peu spécieux lorsqu'il est invoqué par celui qui élabore le droit, qu'il soit électoral ou pas, une autre réticence se fonde sur le fait que s'agissant d'élections locales, le résultat final, dans l'hypothèse où le détenu vote dans la commune où se trouve l'établissement pénitentiaire, risquerait d'être altéré. L'exemple le plus fréquemment cité est celui de FLEURY MEROGIS où le nombre de personnes incarcérées équivaut à celui des électeurs inscrits sur les listes électorales de la commune, soit 2800.


La prison Saint Paul de Lyon, lors des Journées du patrimoine 2012 (32)


Pratiquement, l'installation temporaire de bureau de vote au sein des établissements pénitentiaires impliquerait :

- la présence de mandataire de chaque liste (art. L58 du code électoral) ;

- l'installation d'un isoloir (art. L62) ;

- la mise à disposition de la copie de la liste électorale certifiée par le maire aux fins qu'il y'ait émargement (idem) ;

- la présence d'une urne transparente (art. L63) ;

- la possibilité de contrôle par un candidat (art. L67).

A l'appui de son recours, l'association ROBIN DES LOIS estime que ces conditions « ne posent pas de difficulté particulière ». On peut toutefois en douter, notamment s'agissant de la présence des mandataires des listes. En effet, comment s'assurer que sera présent le mandataire d'un candidat qui se présente dans une commune éloignée ?

Par ailleurs, cela impliquerait la venue de personnes extérieures à l'établissement, chose qui doit nécessairement être encadrée et contrôlée par l'administration et qui est source nécessairement de complication. Les entrées étant limitées le dimanche, on peut d'ores et déjà penser que la date du vote serait décalée par rapport au scrutin national[36].

La seule solution acceptable serait d'admettre, à l'instar de ce qui se passe au Canada, le vote par correspondance. Toutefois, cela impliquerait une réforme profonde de notre droit électoral, qui le proscrit à ce jour. Dès lors, pourrait être envisagée une solution intermédiaire consistant à autoriser les détenus à voter uniquement pour les élections pour lesquelles le choix est national. On pense ainsi à la mise en place de ces urnes à l'occasion des élections présidentielles et pour les référendums. Ainsi, les élections locales ne pourraient être concernées par ce dispositif.

S'agissant des élections législatives, même si elles sont nationales, le fait qu'il y ait différents candidats par circonscription complexifie la chose, de manière rédhibitoire selon nous. A l'opposé de la conception britannique, on peut estimer que rendre le droit de vote en prison pleinement effectif, au moins pour l'élection la plus importante, s'inscrit pleinement dans le processus de réinsertion du détenu. Cela permettrait de renforcer leur civisme et partant, d'affirmer pleinement leur appartenance à la communauté nationale[37].

A titre de conclusion, je me permettrai de faire part d'une anecdote personnelle. Au cours d'un lointain passé, je suis intervenu avec d'autres, dans le cadre de l'association GENEPI, au sein de la Maison d'arrêt de FRESNES aux fins d'organiser avec les détenus une revue de presse.

Le principe était simple : nous sélectionnons trois sujets et en discutions avec les personnes présentes auxquelles nous donnions des articles qui nous avaient paru intéressant[38]. Cette expérience qui aura duré un an m'avait montré que de nombreux détenus continuaient à suivre l’actualité et portaient un regard lucide sur ce qui se passait à l'extérieur.

La possibilité de voter ne doit être limitée que par une seule condition : être majeur. Lorsqu'on en est privé, on est exclu de la communauté nationale : on est limité au rôle de spectateur et on devient un sous citoyen. Il faudra un jour que le législateur ait le courage de créer un système permettant d'exercer ce droit fondamental.

MàJ du 26/08/2014

Le 12 août 2014, la Cour européenne a de nouveau constaté la violation par la Grande Bretagne de l'article 3 du 1er protocole, cette dernière n'ayant pas modifié sa législation sur le droit de vote des personnes détenues. Cependant, la Cour refuse d'octroyer une indemnisation ou le remboursement des frais et dépens avancés par les dix requérants (CEDH, 12 août 2014, Firth / Grande Bretagne, n°47784/09, disponible en anglais). Le statu quo persiste...



[1] L. Lemonde, « Le droit de vote des personnes incarcérées au Canada », RSC 1994, p.303. Voir également M.H. Renaut, « Les conséquences civiles et civiques des condamnations pénales. Le condamné reste citoyen à part entière », RSC 1998, p.265 et « Interdiction des droits civiques, civils et de famille », Rép. Pénal.

[2] Idem.

[3] M. Eudes, « Vers l'abolition des dernières restrictions au droit de vote? », RTDH 67/2006, citant l'arrêt de la Cour suprême du Canada du 31 octobre 2002, Sauvé/ Procureur Général du Canada, n°2.

[4] L. Lemonde, « Le droit de vote des personnes incarcérées au Canada », RSC 1994, p.303. Voir également M.H. Renaut, « Les conséquences civiles et civiques des condamnations pénales. Le condamné reste citoyen à part entière », RSC 1998, p.265 et « Interdiction des droits civiques, civils et de famille », Rép. Pénal.

[5] Idem.

[6] M. Eudes, « Vers l'abolition des dernières restrictions au droit de vote? », RTDH 67/2006, citant l'arrêt de la Cour suprême du Canada du 31 octobre 2002, Sauvé/ Procureur Général du Canada, n°2.

[7] Article 3 de la loi de 1983 « Representation of the people act 1983 ».

[8] Pour les lecteurs qui l'ignorent, ce dernier fut couronné le 1er février 1327 en l'abbaye de Westminster et fut à l'origine – les lecteurs anglais me pardonneront - de la Guerre de cent ans.

[9] CEDH, 30 mars 2004, Hirst/Royaume Uni, n°74025/01, JCP 2004.I.161 n°18.

[10] « Les hautes parties contractantes s'engagent à organiser, à des intervalles raisonnables, des élections libres au scrutin secret, dans les conditions qui assurent la libre expression de l'opinion du peuple sur le choix du corps législatif » CEDH, gr.ch., 6 octobre 2005, n°74025/01.

[11] CEDH, gr.ch., 6 octobre 2005, n°74025/01.

[12] Pis même, par une loi de 2002, l'interdiction générale instaurée par la loi de 1983 était étendue aux élections au Parlement européen de 2009.

[13] CEDH, Grde ch., Broniowski/Pologne, 22 juin 2004, n°3144/96, § 189-194.

[14] CEDH, 4ème sect., Greens/Royaume Uni, 23 novembre 2010, n°60041/08 et 60054/08.

[15] Voir N.Hervieu « Droit de vote des détenus : la diplomatie jurisprudentielle au service d'une paix des braves sur le front européen des droits de l'homme », Lettre « Actualités Droits-Libertés » du CREDOF, 23 mai 2012.

[16] ADL du 13 février 2011.

[17] On peut préciser que sur 43 États contractants, 19 n'appliquent aucune restriction au droit de vote et 7 prévoient une suppression automatique (dont la Grande Bretagne et la Russie). Voir CEDH, Scopolla/Italie, n°3, 22 mai 2012, n°126/05, §45.

[18] A l'inverse de la 2ème section de la Chambre, voir CEDH, 18 janvier 2011, Scopolla /Italie n°2, req. N°126/05, D2012, p.1404.

[19] Article 29 du Code pénal italien.

[20] D. 2013, p.2174.

[21] Disponible à l'adresse http://supremecourt.uk/decided-cases/docs/UKSC_2012_0151_Judgment.pdf

[22] J.-F. Renucci, « La Cour européenne fixe sa jurisprudence sur les peines perpétuelles et ravive des tensions », D 2013, p.2081.

[23] Voir Court of appeal, 18 février 2014, Mc Loughlin & Newell, n°2013/05646/A7, disponible à l'adresse http://www.judiciary.gov.uk/Resources/JCO/Documents/Judgments/r-v-mcloughlin-and-r-v-newell.pdf

[24] Loi n°2009-1436 du 24 novembre 2009, art.30.

[25] Article D142 à 147 du code de procédure pénale : si le détenu a été condamné à une peine inférieure à 5 ans ou si ce n'est pas le cas, s'il a exécuté la moitié de sa peine. L'article D 143 du CPP vise expressément cette hypothèse.

[26] « Peuvent exercer, sur leur demande, leur droit de vote par procuration : ...c) les personnes placées en détention provisoire et les détenus purgeant une peine n'entraînant pas une incapacité électorale ».

[27] Article 30 de la loi n°2009-1436 pénitentiaire du 20 novembre 2009.

[28] N°INTA0600108C

[29] Rapport sénatorial d'information n° 629 (2011-2012) de M. Jean-René LECERF et Mme Nicole BORVO COHEN-SEAT, fait au nom de la commission des lois et de la commission pour le contrôle de l'application des lois.

[30] Rép. Ministérielle question n°21084, publiée au JO du 18/02/2014, page 1618.

[31] Idem.

[32] Il s’agit peut-être d’un CDD à objet défini, qui déroge à la règle selon laquelle un CDD a une durée maximum de 18 mois.

[33] La DNT est un organisme qui définit une politique technique pour l’ensemble du football français

[34] Deux mois de salaire sauf dispositions conventionnelles plus favorables.

[35] Cette indemnité s’élève à un cinquième de mois de salaire par année d’ancienneté auquel s’ajoute 2/15 de salaire par année d’ancienneté au-delà de 10 ans d’ancienneté.

[36] C'est le système en vigueur au Canada, où les électeurs incarcérés votent dix jours avant le scrutin.

[37] M.Herzog – Evans, préc. qui cite des études d'universitaires américains ayant démontré que l'absence de vote est criminogène.

[38] Seuls deux journaux étaient proscrits par l'administration pénitentiaire : CHARLIE HEBDO et LE CANARD ENCHAINÉ…