Lancé en novembre dernier, repris lors de ses vœux radiotélévisés du 31 décembre dernier, le souhait présidentiel d’introduire des jurés « populaires »[1] au sein des tribunaux correctionnels mais aussi aux côtés des juges d'application des peines pour éviter que les délinquants ne sortent de prison, même après la fin de leur peine décider d'éventuelles remises en liberté conditionnelle devrait voir le jour très rapidement.

Le président de la République a eu l’occasion, lors de ses vœux aux députés, sénateurs, députés européens et élus du Conseil de Paris d’indiquer qu’il voulait « réduire le fossé qui s’est créé petit à petit, toutes ces dernières années, entre le monde de la justice et le peuple français[2] ». Nicolas Sarkozy a d’ailleurs hier à nouveau évoqué la question lors d’une émission télévisée.

Disons-le tout net, cette idée n’est pas choquante. En effet, instituer des jurés au sein des tribunaux correctionnels, c’est faire de ces tribunaux ce qu’on désigne sous le terme technique de « juridictions échevinales ». Quelques précisions sur ce que recouvre cette notion, puis un tour d’horizon des différentes juridictions échevinales françaises, permettront de se faire une idée plus précise de l’intérêt de cette réforme à venir.

 

I/ Prolégomènes

A) D’où vient l’expression « juridiction échevinale » ?

Commençons par dire que l’expression vient du terme échevin, dont le sens à évolué. Dans un premier temps, à partir du IXème siècle, l’échevin est un notable désigné par le peuple[3] pour assister le comte au sein du tribunal de ce dernier. L’échevin est alors un participant de l’organisation judiciaire.

Dans un second temps, à partir du XIIème siècle l’échevin est le notable élu par les habitants et en fait, le plus souvent, par l'oligarchie dirigeante pour former autour du maire le conseil des villes de commune. On le retrouve principalement dans un grand nombre de villes du nord de la France et de ce qui va devenir les Pays-Bas. L’échevin est alors un participant de l’organisation administrative.

Le prêvot des marchands et les échevins de la ville de Paris, Georges Lallemant 1611,  Paris, Musée Carnavalet ; source : Wikimedia Commons

Le terme d’échevin est d’ailleurs toujours employé en Belgique et au Canada pour désigner un conseiller municipal.

 

B) Quelle est la définition d’une juridiction échevinale ?

Telle que la notion est entendue aujourd’hui, l’échevinage peut être défini comme un système d’organisation judiciaire dans lequel les juridictions sont composées à la fois de juges professionnels[4] et non professionnels, ces derniers étant donc les « héritiers » des échevins. Les juges non professionnels sont généralement élus par des organisations professionnelles ou syndicales.

 

II/ Inventaire à la Prévert des juridictions échevinales françaises

J’ai tenté de recenser toutes les juridictions échevinales mais je n’ai pas la prétention d’être parvenu à l’exhaustivité. Au demeurant, certaines instances mentionnées ci-après ne sont pas[5] à proprement parler des juridictions. Bien que cela soit un peu répétitif, j’ai opté pour une présentation sommaire de la compétence, suivie d’une description de la composition de la juridiction. Afin de ne pas alourdir ces explications, je ne ferai par exemple pas mention des éventuels assesseurs suppléants. Enfin, j’ai très arbitrairement décidé de traiter les juridictions pénales séparément des autres, puisque les jurés « populaires » sont destinés à siéger au sein de juridictions pénales.

 

A) Les juridictions échevinales non pénales

1) Les juridictions échevinales de l’ordre administratif[6]

S’il est extrêmement rare que soit évoquées les juridictions échevinales de l’ordre administratif, toujours  est-il qu’il en existe plusieurs.

a) La Cour nationale du droit d’asile (CNDA)

La CNDA[7] est compétente pour statuer sur les recours formés contre les décisions de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) en matière d’asile.

Cour nationale du droit d'asile ; source : Conseil d'Etat

Elle est composée de plusieurs sections, chacune comprenant un président[8].), et deux assesseurs, lesquels sont des personnalités qualifiées. L’un des assesseurs[9] est nommé par le haut-commissaire des Nations unies pour les réfugiés. L’autre assesseur[10] est nommé par le vice-président du Conseil d’État sur proposition de l’un des ministres représentés au conseil d'administration de l'OFPRA.

 

b) Les instances disciplinaires des Ordres des médecins et des infirmiers[11]

 

Elles sont présidées par un magistrat de l’ordre administratif, magistrat du Tribunal administratif pour les chambres disciplinaires de première instance, et par un conseiller d'État pour les chambres disciplinaires d’appel. Les assesseurs sont soit des médecins, soit des infirmiers, selon la profession concernée.

 

c) Le Tribunal départemental des pensions

Devant lui sont portés les contentieux ayant trait aux pensions militaires d’invalidité et des victimes de la guerre. 

Ce tribunal comprend un magistrat de l’ordre judiciaire, un assesseur médecin[12] et un assesseur pensionné[13].

 

d) Les juridictions de la tarification sanitaire et sociale

Elles statuent sur les recours formés contre les arrêtés tarifaires relatifs aux établissements sanitaires, sociaux et médico-sociaux.

En première instance, le Tribunal interrégional de la tarification sanitaire et sociale est présidé soit par un conseiller d'Etat soit un membre du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel en activité ou honoraire. Il comprend en outre :

-          2 membres nommés au sein d'une liste établie par le préfet de région ;

-          1 membre nommé au sein d’une liste proposée par le collège formé des membres du comité régional de l’organisation sociale et médico-sociale ;

-          1 membre nommé au sein d’une liste proposée par le collège formé des membres du comité régional de l’organisation sanitaire.

En appel, la Cour nationale de la tarification sanitaire et sociale, outre son président qui est conseiller d’Etat, comprend :  

-          3 membres nommés au sein d'une liste proposée par les ministres chargés de la sécurité sociale, de la santé et de l’action sociale ;

-          3 membres nommés au sein d'une liste proposée par le collège formé des membres du comité national de l’organisation sanitaire et sociale.

 

2) Les juridictions échevinales non pénales de l’ordre judiciaire

Les juridictions échevinales traitant du droit privé sont mieux connues, même si cette connaissance est parfois erronée.

 

a) Des juridictions dont on pense communément qu’elles sont échevinales mais ne l’étant que de façon marginale : les juridictions prud’homale et commerciale

 

α) L’élection du juge : un critère trompeur car insuffisant

Le mécanisme de désignation par des organisations professionnelles ou syndicales, évoque immédiatement tant le Tribunal de commerce[14], que le Conseil de Prud’hommes[15]. Toutefois, bien que ces deux juridictions remplissent le critère du juge élu, elles ne sont pas en principe des juridictions échevinales, car elles ne comportent pas de juge professionnel en leurs seins.

 

β) Des juridictions exceptionnellement échevinales

 

* L’échevinage en matière prud’homale

L’échevinage n’existe qu’en cas de départage, c’est-à-dire quand un juge du Tribunal d'instance vient présider la juridiction[16], si les conseillers prud’homaux n’ont pas réussi à dégager une majorité.

Conseil de Prud'Hommes de Lyon

On rappellera qu’en Alsace Moselle, du fait de l’héritage du droit allemand, le Conseil de Prud’hommes était une juridiction échevinale jusqu’en 1982.

 

* L’échevinage en matière commerciale

Outre-mer, 7 Tribunaux de commerce sur 11 sont organisés sur le mode de l'échevinage. Ces tribunaux se composent d’un magistrat, qui préside et de 3 juges consulaires élus.

Les 3 départements d’Alsace-Moselle connaissent également une composition spécifique des juridictions commerciales : la compétence du Tribunal de commerce est assurée par la chambre commerciale du tribunal de grande instance. Toutefois, les 2 assesseurs ne sont pas des juges professionnels mais sont élus comme les juges consulaires des autres départements. Il s’agit là encore d’un particularisme hérité de la législation allemande.

 

b) L’échevinage en matière civile

Se sont les tribunaux dont le caractère échevinal est le mieux connu.

 

1) Une juridiction en principe échevinale : le Tribunal paritaire des baux ruraux

Ce tribunal, qui, comme son nom l’indique, tranche les conflits en matière de baux ruraux, est composé d’un juge d’instance qui préside les audiences et de quatre juges non professionnels élus : deux représentants des propriétaires et deux représentants des exploitants-locataires [17].

Si j’indique que cette juridiction est « en principe » échevinale, c’est que lorsque le Tribunal paritaire ne peut être constitué, ne peut fonctionner ou a été supprimé faute d’assesseurs, ses attributions sont transférées au tribunal d'instance.

 

2) Des juridictions toujours échevinales : les juridictions du contentieux de la Sécurité sociale[18]

 

α) Le Tribunal des affaires de sécurité sociale (TASS)

Il règle essentiellement les différends survenus en matière d’assujettissement, de cotisations et de prestations de sécurité sociale entre, d’une part, les employeurs et les assurés, d’autre part, les organismes de sécurité sociale (CPAM, URSSAF …) qui ne relèvent pas d’un autre contentieux. Ce tribunal a donc une compétence générale en la matière.

Le tribunal est composé d'un magistrat professionnel, juge au Tribunal de grande instance, qui préside et de deux assesseurs non professionnels, un représentant des salariés et un représentant des employeurs, désignés sur présentation des organisations syndicales de salariés et d'employeurs des professions agricoles et non agricoles[19] les plus représentatives.

 

β) Le Tribunal du contentieux de l’incapacité

Il règle les contestations relatives à l’état ou au degré d’invalidité et au taux d’incapacité permanente de travail attribué à un salarié après un accident du travail ou une maladie professionnelle. Il s’agit donc d’une juridiction plutôt appelée à se prononcer sur des questions d’ordre médical.

Tribunal du contention de l'incapacité de Lyon

Il est présidé par un magistrat honoraire assisté d’un représentant des employeurs et d’un représentant des salariés.

 

γ) La Cour nationale de l’incapacité[20]

Elle est juge d’appel des décisions des Tribunaux du contentieux de l’incapacité et juge de première instance s’agissant des contestations techniques relatives au calcul du taux de cotisation des accidents du travail.

Elle se compose de magistrat du siège de la Cour d'appel d'Amiens[21] et d’assesseurs représentant d’une part les travailleurs salariés et d’autre part les employeurs ou travailleurs indépendants,.

 

B) Les juridictions échevinales pénales

On pense généralement que les juridictions pénales échevinales sont au nombre de 2. En réalité, elles sont bien plus nombreuses, même si pour certaines il faut parler soit au passé soit au futur.

 

1) Les juridictions pénales échevinales les plus connues

 

a) Le Tribunal pour enfants

Ce Tribunal est compétent pour juger toute personne ayant commis, alors qu’elle était mineure, soit des contraventions de cinquième classe, soit des délits, soit encore des crimes[22]. Il est composé d’un magistrat, juge des enfants, et de deux juges assesseurs, qui sont des personnes s’étant signalées par l'intérêt qu'elles portent aux questions de l'enfance et par leurs compétences.

 

b) La Cour d’assises

Cette juridiction juge les personnes accusées d’avoir commis un crime. La Cour d'assises se compose de trois magistrats[23] et d’un jury composé, selon qu’on est en première instance ou en appel, de 9 ou 12 personnes tirées au sort à partir des listes électorales.

 

2) Les juridictions pénales échevinales auxquelles on pense moins

 

a) La Cour d'assises des mineurs

La Cour d’assises des mineurs juge les personnes poursuivies pour avoir commis un crime alors qu’elles avaient entre 16 et 18 ans[24]. Elle comprend trois magistrats professionnels[25] et d’un jury composé, selon qu’on est en première instance ou en appel, de 9 ou 12 personnes tirées au sort à partir des listes électorales.

 

b) Les tribunaux correctionnels où siègent un juge de proximité

Depuis 2006, un juge de proximité peut siéger en tant qu’assesseur du Tribunal correctionnel. S’il est vrai que le juge de proximité n’est pas à proprement parler un juge professionnel puisqu’il n’est pas membre du corps judiciaire, il est néanmoins soumis au statut de la magistrature.

 

c) La Cour de justice de la République

Destinée à juger des infractions commises par les ministres pendant l'exercice de leurs fonctions, la Cour de justice de la République est composée de quinze juges : trois magistrats issus de la Cour de cassation, dont l’un préside la juridiction, et douze parlementaires élus[26], en leur sein et en nombre égal, par l’Assemblée nationale et par le Sénat.

Cour de Justice de la République ; source : Wikimedia Commons

d) La chambre de l’application des peines de la Cour d’appel

Pour l'examen en appel d’un certains nombre de jugements rendus en matière d’application des peines[27], la chambre de l’application des peines de la Cour d’appel est composée, outre le président et les deux conseillers assesseurs, d’un responsable d’une association de réinsertion des condamnés et d’un responsable d’une association d'aide aux victimes.

 

3) Une juridiction qui va devenir échevinale : La commission de discipline

Double difficulté ici. La commission de discipline n’est pas vraiment une juridiction, bien que son évolution récente permette d’écrire qu’elle se juridictionnalise, et elle n’intervient pas en droit pénal mais en droit disciplinaire pénitentiaire. Toutefois, la meilleure doctrine en la matière envisage qu’à terme, c’est au juge de l’application des peines seul ou assisté d’assesseurs, qu’il reviendra d’intervenir en la matière.

J’ai eu l’occasion d’évoquer le « prétoire » à quelques reprises. Pour encore quelques mois, il est composé de la façon suivante : présidence par le chef d’établissement ou l’un de ses adjoints, assisté d’un représentant du personnel de surveillance et d’un gradé, les deux assesseurs n’ayant pas voix délibérative.

En juin prochain, les assesseurs seront un gradé et une personne extérieure à l'administration pénitentiaire manifestant un intérêt pour les questions relatives au fonctionnement des établissements pénitentiaires. Ce changement de composition de la commission marque une évolution importante. Il n’en reste pas moins que l’administration pénitentiaire est toujours juge et partie.

 

4) Une juridiction pénale échevinale (momentanément ?) supprimée : le Tribunal maritime commercial

J’ai également déjà évoqué ce tribunal qui est composé d’un président et de 4 assesseurs :

-          un juge du Tribunal de grande instance ;

-          un administrateur des affaires maritimes ;

-          un administrateur des affaires maritimes ;

-          un capitaine au long cours ;

-          un marin de qualité égale à celle du prévenu.

Le Conseil constitutionnel, saisi par une question prioritaire de constitutionnalité, la désormais fameuse QPC, a par une décision du 2 juillet 2010, considéré à juste titre que la composition de ce tribunal posait difficulté, puisque selon les prévenus, 2 voire 3 assesseurs sont soumis à l’autorité hiérarchique du Gouvernement, ce qui ne satisfait au principe d’indépendance.

Le Conseil constitutionnel a donc attribué la compétence des tribunaux maritimes commerciaux aux juridictions pénales de droit commun, c’est-à-dire les tribunaux correctionnels.

La question se pose aujourd’hui de savoir si le Tribunal maritime commercial va définitivement disparaître ou il s’il va renaitre avec une composition différente.

 

5) Une juridiction pénale échevinale qui n’existe plus : la Juridiction nationale de la libération conditionnelle

Instituée par la loi du 15 juin 2000 et ayant siégé entre le 1er janvier 2001 et le 1er janvier 2005, cette juridiction, qui comme son nom l’indique statuait en matière de libération conditionnelle, a eu à traiter au total 436 dossiers. Elle était composée du premier président de la Cour de cassation [28], qui la présidait, de deux magistrats du siège de la cour ainsi que d’un responsable des associations nationales de réinsertion des condamnés et d’un responsable des associations nationales d’aide aux victimes.

 

III) Les enseignements à en tirer

 

Créer de nouvelles juridictions échevinales n’a rien de contestable en soi, puisqu’ainsi qu’on vient de le voir, il en existe déjà de nombreuses en France.

- Toutefois, le premier constat qui s’impose est que de toutes les juridictions examinées, seules deux, la Cour d’assises et la Cour d’assises des mineurs, comportent des assesseurs n’ayant aucune connaissance technique ou juridique de la matière. Se sont les seuls, malgré quelques filtres, à être tirés au sort. Tous les autres « échevins, » ont fait une démarche volontaire pour devenir juge, notamment en manifestant un intérêt pour le domaine du droit dans lequel ils vont intervenir.

Les jurés d’assises sont tenus loin des questions de droit trop pointues et leur rôle reste cantonné à la déclaration de culpabilité et au quantum de la peine. Il n’est d’ailleurs pas anodin de noter que depuis 1945, les jurés et les magistrats délibèrent ensemble sur la matérialité des faits et sur la peine, ce qui dilue le rôle des jurés.  

Toutefois on aurait tort de penser que les « échevins » des autres juridictions ont réellement leur mot à dire quand la question est un peu complexe.

D’abord parce qu’ils en sont parfois expressément écartés. Ainsi une disposition de la loi portant sur la question préalable de constitutionnalité prévoit que le président des formations  statuant en matière civile évoquées plus haut (Tribunal paritaire des baux ruraux, Tribunal des affaires de sécurité sociale, Tribunal du contentieux de l'incapacité et Cour nationale de l’incapacité) statue seul sur la transmission de la question.

Ensuite parce que dans la pratique, les assesseurs auront tendance, quand la question de droit est complexe, à se ranger à l’avis du ou des magistrats professionnels.

- On me répliquera que les jurés populaires sont institués en vue d’éviter le laxisme des magistrats, qui sont tous retranchés dans leurs tours d’ivoire, alors que le peuple lui, fort de son bon sens populaire, sait qu’il faut taper comme un sourd sur les délinquants. Toutefois, il est une constante du droit processuel pénal : se sont les jurés qui retiennent des peines moins élevées que les magistrats.

- La place laissée aux jurés populaires aux seins des juridictions sera nécessairement minoritaire. Selon une décision du 20 janvier 2005 du Conseil constitutionnel, « s'agissant des formations correctionnelles de droit commun, la proportion des juges non professionnels doit rester minoritaire ». Il semble que pour l’instant la réforme n’ait pas pour but de dégager du temps pour les magistrats du siège. Selon toute vraisemblance, le Tribunal correctionnel continuera à siéger avec 3 magistrats et au maximum 2 jurés « populaires ».

En revanche, s’agissant de l’application des peines, une difficulté se pose. Le plus souvent, c’est une juridiction qui statue à juge unique, le Tribunal de l’application des peines[29] n’ayant une compétence résiduelle. On pourrait imaginer un Tribunal de l’application des peines composé de 2 juges de l’application des peines, dont un présiderait, et d’un juré populaires. Mais l’on se souvient que les juridictions où interviennent déjà des juges non professionnels[30]) sont ou étaient composées d’un responsable des associations nationales de réinsertion des condamnés et d’un responsable des associations nationales d’aide aux victimes.

Il faudrait donc, pour respecter la règle de minorité des juges non professionnels[31] que le Tribunal de l’application des peines soit composé de 3 juges de l’application des peines, d’un responsable des associations nationales de réinsertion des condamnés et d’un responsable des associations nationales d’aide aux victimes. Cela reviendrait à tripler le nombreux de JAP. Ces derniers, qui réclament ces jours-ci plus d’effectifs, auraient toute raison d’être ravi, si cette augmentation du nombre de JAP n’était pas destinée à traiter un nombre constant de dossiers.

- La faisabilité d’une telle réforme laisse aussi perplexe. Bien qu’on en soit toujours au stade des suppositions, malgré un calendrier de mise en place qui se veut très bref, il semble que l’idée serait que les jurés populaires bénéficient d’une journée de formation le lundi, puis consacre les autres jours de la semaine à siéger. Si cela ne posera pas de problèmes dans les grandes juridictions, où le Tribunal correctionnel siège tous les jours, on est plus réservé pour les petites juridictions, où il n’y a des audiences que 2 jours par semaines[32].

On est encore plus réservé quand on lit que les jurés populaires ne siègeraient qu’une semaine par mois, ce qui est purement irréaliste : sur quels critères choisirait-on les dossiers jugés, sans contrevenir au principe d’égalité des citoyens devant la Justice ou sans avoir à réorganiser entièrement les calendriers hebdomadaires des juridictions ?

- Reste enfin la question du coût d’une telle réforme, alors que les magistrats et personnels de justice manifestaient hier encore pour protester contre le manque de moyens. On rappellera que cela implique un coût direct, qui consiste à défrayer les jurés « populaires » et un coût indirect, celui que les greffiers consacreront à l’organisation des séances des jurés. Tout cela alors qu’il y a encore quelques semaines, la précédente Garde des Sceaux de puce en avion, prévoyait de supprimer  la présence des jurés lors des sessions de première instance des Cours d’assises, de façon à faire des économies…

Pour conclure, la mise en place des jurés « populaires » n’est pas une monstruosité juridique. Elle pose cependant de très nombreuses difficultés pratiques, ce qui fait que je doute fort qu’elle puisse être mise en œuvre, et encore plus d’ici à juin prochain, comme on nous l’annonce[33].




[1] Par opposition aux jurés « élitistes », sans doute.

[2] Image éculée s’il en est : s’il y a bien un endroit où l’on peut rencontrer le peuple français, et surtout la « France d’en bas » chère à un ancien premier ministre, c’est bien dans l’enceinte d’un palais de justice.

[3] On ne peut pas à proprement parler de vote dans le cadre de cette désignation.

[4] Que l’on désigne sous le terme de magistrats.

[5] Pas encore ?

[6] Les développements qui suivent ont été rédigés avec l’aide précieuse de mon confrère Cécile Calvet-Baridon. Qu’elle en soit ici remerciée.

[7] Qui remplace depuis 2008, la Commission des recours des réfugiés (CRR).

[8] Magistrat honoraire ou en activité de l’ordre administratif, judiciaire ou de la Cour des comptes.

[9] Communément désigné sous le terme « assesseur HCR ».

[10] Communément désigné sous le terme « assesseur OFPRA ».

[11] Je sais qu’on peut contester leur qualité de juridiction au sens où elles ne sont pas à proprement parler des organes étatiques. Il n’en reste pas moins qu’elles émanent d’ordres investis d’une mission de service public et qu’elles comportent en leur sein un magistrat.

[12] Tiré au sort parmi ceux présents sur la liste départementale des médecins experts près les tribunaux du département et ceux présents sur la liste établie par les syndicats ou associations de médecins du département.

[13] Tiré au sort sur les listes présentées par les associations de mutilés ou de réformés.

[14] Où les juges sont désignés dans le cadre d’une élection par deux degrés, par et parmi les commerçants inscrits au registre du commerce et des sociétés.

[15] Composé à parité de conseillers prud’homaux élus les uns sur des listes de salariés et les autres sur des listes d’employeurs.

[16] Que celle-ci soit un bureau de conciliation, bureau de jugement ou en composition de référé.

[17] Il y a deux sections au sein du Tribunal paritaire des baux ruraux : l'une traitant des baux à ferme, l'autre des baux à métayage.

[18] Les développements qui suivent ont été rédigés avec l’aide précieuse de mon confrère Claire Neveux. Qu’elle en soit ici remerciée.

[19] Il y a deux sections au sein du TASS, dont l’une est réservée aux assurés sociaux relevant du monde agricole.

[20] Dont le nom complet est : Cour nationale de l’incapacité et de la tarification de l'assurance des accidents du travail.

[21] Où elle a son siège.

[22] Sauf si elle était âgée de plus de 16 ans, comme on le verra un peu plus loin.

[23] Un président ayant rang de conseiller à la cour d'appel et deux assesseurs.

[24] Ainsi éventuellement que leurs co-accusés majeurs à l’époque des faits, comme cela a été le cas lors de l’affaire Fofana.

[25] Un magistrat de la cour d'appel qui préside et deux assesseurs juges des enfants.

[26] Comme certains l’ont fait remarqué avec beaucoup d’à-propos, il n’est pas prévu que des « jurés populaires » viennent remplacer les parlementaires…

[27] Jugements qui sont mentionnés à l’article 712-7 du Code de procédure pénale.

[28] Ou d’un conseiller de la Cour le représentant.

[29] Où siègent 3 juges de l’application des peines.

[30] La chambre de l’application des peines et la défunte Juridiction nationale de la libération conditionnelle.

[31] Si tant est qu’elle s’applique à l’application des peines, mais les juridictions précitées le laisse penser.

[32] Le juge de l’application des peines ne siège également qu’une partie de la semaine.

[33] Tout parallèle avec la suppression des avoués et celle, désormais avortée, des juges d’instruction serait bien entendu mal venu.